构建国家出资人财务管理制度，必须对管理主体、规范对象和制度功能等问题加以明确。
（一）国家出资人财务管理制度的制定主体是国有资产监督管理机构。国务院公布施行的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定：国务院国有资产监督管理机构“可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度”。可见，在新的国有资产管理体制下，国家出资人财务管理制度的制定主体是国有资产监督管理部门这个特设机构。国务院国有资产监督管理委员会和省、市（地）两级国有资产监督管理机构，是分别经国务院授权和省、市（地）两级政府授权，分级代表国家履行出资人职责的。但国务院国有资产监督管理委员会除对所出资企业履行出资人职责外，还依法对地方国有资产管理进行指导和监督，省、市（地）两级政府国有资产监督管理机构必须严格执行国有资产监督管理的法律法规。
（二）国家出资人财务管理制度的规范对象是国有独资及国有控股企业。国家出资人投资的企业包括国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业等，由于国家对国有参股企业不拥有控制权，因而研究界定国家出资人财务管理内容主要是针对国有独资及国有控股企业。这里还涉及管理层次问题，也就是国有资产管理体制应采取“两层次”模式，还是“三层次”模式。“两层次”模式中，第一层次是指国有资产监督管理机构，第二层次是指企业。“三层次”模式中，是在国有资产监督管理机构第一层次和企业第二层次之间，设立中间层公司。中间层公司并不是一般的企业，它不从事一般企业所从事的生产经营活动，而是经授权对企业行使国有资产所有权，基本上属于纯粹控股公司。不管采取“三层次”模式还是“两层次”模式，都主要取决于管理效率，财务制度规范对象应包括各个层次。
（三）国家出资人财务管理制度的主要功能是维护所有者利益，实现国有资产保值增值。国家作为出资人管理国有企业的目标是确保国有资产的保值和增值，这与其他出资人对企业管理的目标是没有区别的，这一目标也正是出资人财务管理的目标。制定国家出资人财务管理制度当然要服从和服务于这一目标。国务院已经公布施行了《企业国有资产监督管理暂行条例》，这是制定国家出资人财务管理制度的法律依据，国有资产监督管理部门应根据国务院《条例》制定国有企业财务管理制度，通过制度的制定和执行建立起有效的财务管理机制。
三、国家宏观财务管理制度的改革
有人认为，构建国家出资人财务管理制度，就可以废除现行的国家宏观财务管理制度，这种观点在理论上是错误的，在实践上是有害的。从理论上讲，社会主义国家具有双重身份，既是社会公共管理者，又是国有资产的所有者，国家作为社会管理者对各类企业进行统一的社会公共管理，不仅包括国有企业，还包括非国有企业，为企业的生存和发展创造基本条件，为企业制定基本的经济活动法律规则，为各种企业创造一个平等的竞争环境。而国家作为出资人对企业的管理仅限于有国有资本金投入的企业，管理的目标则是确保国有资产的保值和增值。各级国有资产管理机构专门履行出资人职责，不承担政府的社会公共管理职能，在不直接干预企业经营的前提下，实现对经营者的有效控制，切实保障国家作为出资人的权益不受侵犯。可见，国家出资人财务管理与国家宏观财务管理二者具有不同的管理目标和管理范围。再从实践上看，我国正处在经济转型期，市场经济体制刚刚建立，经济法律尚需逐步健全，缺乏共同的财务行为规范，缺乏协调出资人与经营者关系的行为准则。市场经济发达的西方国家尚需适度的政府干预，而正处于市场经济初期的我国，就更需要加强宏观财务管理。因此，无论从理论上讲，还是从实际需要来看，在构建国家出资人财务管理制度的同时，依然要加强国家宏观财务管理，二者不可互相代替。
然而，现行的国家宏观财务管理制度必须改革。于1993年开始实行的《企业财务通则》和十大行业财务制度，形成于建立社会主义市场经济体制的初期，十多年来，随着我国经济体制改革和企业改革的深化，特别是“入世”后，企业财务环境发生了巨大变化，现行财务制度存在许多问题：在主体身份上，现行财务制度仍是政企不分、政资不分，出资人职能与社会管理者职能混淆，没有区分出资人财务和经营者财务不同的功能和责任；在内容上，现行财务制度许多内容属于会计范畴，随着会计制度的完善，财务与会计制度交叉重复问题比较严重；在规范对象上，当时的非国有经济成分尚不发达，制定制度主要针对国有企业，对内外资企业也没有实行“国民待遇”；等等。总之，弊端多多，必须改革。
改革现行国家宏观财务管理制度，需要明确几个问题：
（一）国家宏观财务管理制度的制定主体是政府财政部门。宏观财务制度是国家财政法规的重要组成部分，建立与完善公共财政体制，必然要求建立与之相适应的宏观财务制度体系，财政部作为国务院主管公共财政的职能部门，理应是国家宏观财务管理制度的制定者。不过，现行的宏观财务制度缺乏较高层次的法律法规，缺乏权威性，使财政部制定具体的财务管理办法没有依据，因此，建议国务院制定《企业财务管理暂行条例》，对企业财务管理中原则性的、综合性的问题做出规定，财政部再据此条例制定实施办法。
（二）国家宏观财务管理制度的规范对象是全社会的所有企业。国家出资人财务管理内容主要是针对国有独资及国有控股企业，而国家宏观财务管理制度则应当适用全社会的所有企业，不仅包括国有企业，还包括非国有企业，不仅约束企业经营者的行为，而且约束企业出资人的行为，也包括约束国家出资人的行为。不管是哪类企业，在市场经济环境下，都具有平等的地位，都是市场的主体，尤其是“入世”后，更应遵循非歧视原则和公平贸易原则，对所有企业实行公平的“国民待遇”，不偏爱国有企业，不歧视非国有企业，为各类企业创造公平竞争环境。
（三）国家宏观财务管理制度的主要功能是维护公共利益和经济秩序，实现社会稳定和经济发展。在市场经济条件下，资本具有逐利性，这是各类资本的共同特征，是资本运营的经济规律。国家作为宏观调控者所制定的财务管理制度，其主要功能应是从公共利益出发，规范企业及其相关利益主体的财务行为，保障企业公平、合理地对待不同利益主体的权益，协调企业财务关系，处理好与出资人、债权人、债务人、供应商、销售商、国家税收及内部职工的关系，使资本的逐利性与社会公共利益相统一，使企业财务行为符合国家有关社会经济发展的政策要求，保证经济有秩序地运行，促进社会稳定健康发展。
